ضرورتی به نام ایجاد درآمدهای پایدار برای شهرداری‌ها

با آغاز تشكیل بلدیه درسال 1286 هجری شمسی در كشاكش حوادث مشروطیه در شهر تهران قدیم و به دنبال آن در سایر شهرهای كشور كمتر كسی فكر می‌كرد در حدود یك قرن بعد شهر نشینی رشد سرسام آوری پیدا كند و نسبت 70 به 30 جمعیت روستا نشینی و شهر نشینی روند معكوسی در پیش بگیرد و به نسبت 30 جمعیت روستا نشین و 70 جمعیت شهرنشین شود.

شهر‌ها امروزه بسیار پیچیده شده‌اند. مشكلات متعددی همچون آلودگی هوا، آلودگی صوتی، تولید انبوه زباله، دفن زباله‌های تولیدی، توسعه معابر و آسفالت، فضای سبز، بهداشت، فرهنگی و... شهرها را احاطه كرده‌اند به‌طوری كه شهروندان را خسته كرده است.

شهرها توسعه پیدا كرده‌اند و بالطبع وظایف شهرداری‌ها در خدمات رسانی هم توسعه پیدا كرده است ولی آیا منابع مالی پایدار شهرداری‌ها هم رشد داشته است؟

با تصویب قانون شهرداری‌ها در سال 1309 و واگذاری شهرداری‌ها به وزارت كشور، عملا بودجه و منابع مالی شهرداری‌ها به دولت و بودجه ملی گره خورد. این وابستگی مالی تا بعداز پیروزی شكوهمند انقلاب اسلامی و تا دهه 60 ادامه داشت. در دهه 60 با تصمیم دولت كلیه شهرداری‌ها به سمت خودكفایی سوق داده شدند. متاسفانه این تصمیم باعث ایجاد مشكلات عدیده‌ای برای مدیران شهری شد. قطع كمك‌های مالی بدون تعریف منابع جدید مالی، شهرداران را به یافتن راه‌های جدید درآمدی رهنمون كرد. شهرداران و در راس آنها شهردار تهران تصمیم به فروش شهر (فروش تراكم) برای اداره شهر كردند. تصمیمی كه متاسفانه در كوتاه مدت تامین‌كننده منابع مالی شهرداری‌ها شد و باعث شد شهرداری‌ها به رتق و فتق امور شهر بپردازند و تاحدودی هم چهره شهرها را تغییر دادند ولی متاسفانه فروش شهر در بلند مدت باعث شد كه چهره شهرها خشن گشته و عملا مدیریت شهراز دست مدیران شهری خارج شود و قدرت تصمیم گیری درامور شهر كاهش یافته و شهر را در معرض حراج و فروش قرار دهد.

در این مقاله به بررسی منابع درآمدی شهرداری‌ها ی كشور و مقایسه آنها با شهرداری‌های كشورهای توسعه یافته و درحال توسعه پرداخته و در پایان پیشنهاداتی جهت منابع مالی جدید و پایدار برای شهرداری‌ها ارائه می‌گردد. در كشورهای توسعه یافته با استفاده از روش‌های علمی همواره منابعی را برای كسب درآمد انتخاب كرده كه به اتكای آن می‌توانند در ارائه بهتر خدمات شهری اقدام نمایند متاسفانه شهرداری‌های ایران فاقد چنین پشتوانه‌های مناسبی برای كسب درآمد می‌باشند. در حال حاضر بیش از 70 درصد درآمدهای شهرداری كشور ناپایدار بوده و مربوط به فعالیت‌های ساخت و ساز ساختمانی می‌باشد. (صاحب محمدی- عبدالعلی،1385) این درآمدها شامل مواردی چون فروش تراكم مازاد، عوارض پروانه‌های ساختمانی و موارد مشابه می‌باشد كه در آمدهایی ثابت و پایدار نبوده و متاثر از سایر عوامل اقتصادی می‌باشد.

بدیهی است اتكا به منابع غیرقابل پیش‌بینی هر سازمان را مواجه با مشكل برنامه‌ریزی خواهد كرد. به‌طور مشخص شهرداری‌های كشور درسال‌های 87 و 88 به دلیل ركود ایجاد شده در كشور با كمبود شدید نقدینگی مواجه شده به قسمی كه بسیاری از شهرداری‌ها به‌خصوص شهرداری‌های كلانشهرها بخش زیادی از بودجه پیش بینی شده خود را محقق نكردند و تاثیر این نابسامانی در اجرای كارهای عمرانی و خدماتی به‌خوبی مشهود می‌باشد. با توجه به این كه كمتر از 30 درصد درآمدهای شهرداری‌ها به‌طور ثابت قابل تحقق هستند و مابقی منابع درآمدی با نوسانات زیادی همراه است و دغدغه‌هایی همیشگی برای مدیران شهر و نارضایتی شهروندان را از كند بودن پیشرفت و آبادانی شهر به دنبال دارد.



قانـون شهرداری‌ها

یكی از خلأهای موجود در شناسایی درآمدهای پایدار برای شهرداری‌ها قانون شهرداری‌ها می‌باشد. این قانون در تاریخ 11/ 4/ 1334 هجری شمسی و متناسب با شرایط آن زمان تدوین شده است و تاكنون هم ملاك عمل شهرداری‌هاست. البته بعدها اصلاحاتی درآن صورت گرفته است ولی هنوز تا رسیدن به شرایط مطلوب امروزه فاصله طولانی دارد.



منابع درآمدی شهرداری‌ها

یكی از مسائل مهم شهرداری‌ها در سراسر جهان ایجاد منابع كافی درآمد و تامین هزینه خدمات شهری است. به‌طور كلی درآمد شهرداری‌ها از دو منبع تامین می‌‌شود:

الف- منابع درآمد داخلی:

شامل دریافتی‌های مستقیم شهرداری از عوارض مستغلات (اراضی و املاك) و درآمد حاصل از عوارض غیرمستغلات است.

ب منابع درآمد خارجی:

شامل درآمدهایی است كه خارج از سازمان‌های شهرداری دریافت می‌گردد. مانند عوارض آب، برق، تلفن و نیازمندیهای شهری مشابه، كارخانجات و كمك‌های بلاعوض دولت.

ماده 29 آیین نامه مالی شهرداری‌ها، درآمد شهرداری‌ها را به طبقات زیر تقسیم می‌كند:

1 -
درآمد‌های ناشی از عوارض عمومی (درآمدهای مستمر)

2 -
درآمدهای ناشی از عوارض اختصاصی

3 -
بهای خدمات و درآمدهای مؤسسات انتفاعی شهرداری

4 -
درآمدهای حاصل از وجوه اموال شهرداری

5 -
كمك‌های اعطائی دولت و سازمان‌های دولتی

با نگاهی به درآمدهای پییش بینی شده برای شهرداری‌ها ملاحظه می‌شود كه فقط ردیف اول یعنی درآمدهای ناشی از عوارض عمومی پایدار بوده و سایر درآمدها از شاخص پایداری و استمرار برخوردار نمی‌باشند. طبق بررسی‌های انجام شده منابع درآمدی پایدار شهرداری‌ها كمتراز 30 درصد بودجه را تشكیل می‌دهد كه این خود باعث می‌شود كه برنامه ریزان شهری در هنگام محاسبه و ارزش‌گذاری ریالی برنامه‌ها با شك و تردید نسبت به تامین منابع مالی طرح‌ها مواجه شوند. اخیرا شهرداری‌های كشور هر كدام به فراخور حال خود درصدد یافتن منابع مالی درآمد جدیدی برای خود می‌باشند و باتوجه به ركود پیش آمده در بخش ساخت‌و‌ساز مسكن در سال‌های اخیر كه موجب محقق نشدن درصد بالایی از بودجه‌های پیش‌بینی شده عزم خود را بیشتر جزم كرده‌اند تا هرچه بیشتر از وابستگی به منابع مالی فروش تراكم و عوارض‌های ساختمانی بكاهند. در ادامه به ارائه منابع درآمدی چند شهر از كشورهای توسعه یافته و درحال توسعه اشاره می‌شود و سپس راهكارهایی جهت حركت به سوی درآمدهای پایدار جدید ارائه می‌گردد.



منابع درآمدی شهرداری‌های كشورهای پیشرفته

اصولا شهرداری‌های كشورهای پیشرفته با توجه به این كه به‌صورت علمی منابع درآمدی خود را تعریف كرده‌اند و به صورت مدیریت واحد شهری اداره می‌شوند به ندرت با معضل و مشكل كمبود منابع مالی مواجه هستند. ضمن این كه به دلیل عملكرد شفاف شهرداری‌ها در مدیریت هزینه، مشاركت شهروندان در پرداخت عوارض‌های قانونی بالا می‌باشد. علاوه برآن انتخاب شهرداران با رای مستقیم مردم، شهرداران منتخب را صرفا وامدار مردم كرده و از تاثیر پذیری سایر عوامل تا حدود زیادی مصون می‌باشند.

دراین شرایط شهرداران به برنامه‌ریزی بلندمدت مبادرت ورزیده و با مشاركت و همیاری شهروندان برای رسیدن به اهداف طراحی شده اقدام می‌نمایند. ثبات مدیریت شاید ابتدایی‌ترین و پایه‌ای‌ترین عامل در این مسیر می‌باشد، حلقه‌ای كه متاسفانه در شهرداری‌های كشور ما كمتر دیده می‌شود.



مدیریت شهری دركشور آلمان

كشور آلمان به عنوان كشوری توسعه یافته دارای 16هزار شهرداری می‌باشد كه مخارج شهرداری‌ها به روش‌های گوناگونی تامین می‌‌شود كه عبارتنداز: حدود 27 درصد از مخارج صرف شده بین سطوح مختلف دولت به شهرداری‌ها باز می‌گردد. این امر گواهی بر اهمیت شهرداری‌ها در ساختار این كشور است. 88 درصد از كاركنان بخش عمومی را هم نیروی به كارگرفته شده در شهرداری‌ها تشكیل می‌دهند، به این دلیل كه بیشتر فعالیت‌های اجرایی را كه دولت‌ها موظف به انجام آن هستند،‌ شهرداری‌ها انجام می‌دهند.

بودجه‌های نهادها و حكومت‌های محلی از دو بخش جاری و سرمایه‌ای تشكیل می‌شوند. محل تامین بودجه‌های جاری، درآمدهای جاری و محل تامین بودجه سرمایه ای، درآمدهای سرمایه‌ای هستند كه از محل كمك‌های بلاعوض سرمایه‌گذاری از جانب دولت و نیز عواید حاصل از فروش تامین شده است (رعایت اصل تفكیك منابع) درآمدهای مالیاتی هم منبع درآمدی برای شهرداری‌ها هستند. درآمد شهرداری‌ها از كمك‌های بلاعوض، فروش خدمات، خالص قرض استقراض، تسهیلات بانكی و در مواردی از منابع دیگر تامین می‌شود. ( مزینی- منوچهر، 1378)



مدیریت شهری دركشور انگلیس

در كشورانگلیس كه از كشورهای توسعه یافته می‌باشد منابع مالی حكومت‌های محلی (شهرداری‌ها) از سه منبع عمده تامین می‌شود:

1 -
اعانات دولتی به میزان 40 درصد

2 -
عوارض و مالیات‌های محلی به میزان 30 درصد كه توسط مالكان زمین و ساختمان پرداخت می‌شود.

3 -
مبالغ اجاره‌ای كه از محل واحدهای مسكونی استیجاری كه متعلق به حكومت‌های محلی است وصول می‌شود.

اصولا یك‌پنجم از هزینه‌های حكومت‌های محلی از طریق استقراض تامین می‌شود. حكومت‌های محلی می‌توانند از طریق انتشار اوراق بهادار و قرض از خزانه، وام برای ارائه خدمات عمومی دریافت و كمبود‌های مالی مقطعی خود را جبران كنند. ( WWW. UAN. ir)

نوع مدیریت شهری كه در اروپا مورد استفاده قرار می‌گیرد می‌بایست با چرخه زندگی شهرنشینی، كه افزایش و كاهش رشد محیط‌زیست شاخصه آن است، سازگار باشد. امری كه در كشورهای درحال توسعه از جمله ایران هنوز جدی گرفته نشده است و در اولویت‌های شهرداری‌ها جایگاهی ندارد. در مدیریت شهری اروپا شهرهایی كه به لحاظ فیزیكی و اقتصادی توسعه یافته هستند نیاز به شیوه مدیریت شهری متفاوت با شهرهای عقب مانده و دچار نقصان دارند. به عنوان مثال بسیاری از شهرها نتوانسته‌اند به توازن عرضه و تقاضا در تولیدات و خدمات شهری برسند.

در این موارد شهرهای اروپایی وضعیت بازارهای شهری را مورد تجزیه و تحلیل قرار می‌دهند. با این روش تقاضا برای تولیدات خدمات شهری و عرصه مایحتاج شهروندان به توازن می‌رسد. البته واضح است كه انجام این مكانیسم فقط با مدیریت واحد شهری امكان پذیر است و شهرهای ما تا رسیدن به این مدیریت فرسنگ‌ها فاصله دارند. ازموارد دیگری كه در مدیریت شهری اروپا مد نظر قرار می‌گیرد، می‌توان به وضعیت حمل‌و‌نقل شهری، مدیریت اراضی، اقتصاد شهری و منطقه‌ای، سازماندهی كارایی و حجم تولیدات در كلانشهرها اشاره كرد. مشاهده می‌شود كه در مدیریت شهری اروپایی اولویت با حفظ محیط‌زیست است و شاخص‌های زیست محیطی هستند كه نشانگر توسعه‌یافتگی یا عدم توسعه می‌باشند. (مركز اطلاعات علمی تخصصی مدیریت شهری)



كشورهای درحال توسعه

معضلی كه تقریبا گریبان تمام كشورهای درحال توسعه را گرفته است رشد جمعیت بالا می‌باشد به‌طوری كه شهرها علی الخصوص شهرهای بزرگ بیش از گنجایش خود جمعیت دارند و درحال سرریز هستند. تمركز تمامی امكانات بهداشتی، آموزشی، اداری و... در شهرهای بزرگ باعث افزایش روند مهاجرت به این شهرها می‌شود. گسترش جرم و جنابت و ناهنجاریهای اجتماعی، زاغه‌نشینی، فقر، بیكاری و... از تبعات این هجوم گسترده به شهرهاست. وجود چنین شرایطی هزینه‌های مضاعفی را به مدیریت شهری تحمیل می‌نماید.

توسعه خدمات شهری مانند فضای سبز، حمل و دفن زباله، معابر و آسفالت، بهداشت، مسكن و... را طلب می‌كند. اولین و مهم‌ترین محدودیت برای حل مسائل شهری و ناكارآمدی خدمات رسانی در بیشتر شهرها دركشورهای درحال توسعه از جمله ایران ناشی از فقدان منابع مالی كافی، نظام ناكارآمد مدیریت و برنامه‌ریزی هزینه است. امروزه اولویت‌های اداره شهرها به‌خصوص شهرهای بزرگ در دنیا تغییر زیادی كرده كه یكی از این اولویت ها، تامین منابع مالی پایدار شهرداری‌هاست. با مقایسه‌ای به نحوه اداره شهرهای بزرگ دنیا به این نتیجه می‌رسیم كه تنها منبع پایدار درآمد برای اداره بهینه شهر مشاركت شهروندان در اداره شهر می‌باشد، اما دراین زمینه نیاز است كه شهرداری‌ها فرهنگ‌سازی كرده و با درنظر گرفتن مشوق‌ها و تخفیف‌های ویژه جایگاه مشاركت مالی شهروندان را نهادینه نمایند.



مدیریت شهری در كشور اندونزی

در اندونزی كه در زمره كشورهای درحال توسعه است درآمدهای شهرداری‌ها به چند دسته تقسیم می‌شود:

1 -
درآمدهای جاری (تمامی درآمد به‌جز وام) كه اصولا جهت به كار انداختن و نگهداری اختصاص داده می‌شود.

2 -
درآمد‌های توسعه كه شامل بقیه درآمدهای جاری و وام‌ها می‌شود. بنا بر مقیاس منابع درآمد ی به چند گروه عمده تقسیم می‌شوند:

الف- كمك‌های بلاعوض (Grant) دولت مركزی (بزرگ‌ترین رقم در تامین مالی توسعه منطقه‌ای) كه شامل:

1)
كمك‌های بلاعوض پرداختی شامل یارانه برای خودكفایی

2)
كمك‌های بلاعوض كه به پروژهای توسعه اختصاص داده می‌شوند.

3)
كمك‌های بلاعوض كه از بودجه وزارتخانه مركزی اختصاص می‌یابد و از سوی سازمان‌های فنی حكومت‌های منطقه‌ای به عنوان هزینه‌های بخشی مورد استفاده قرار می‌گیرد.

ب درآمدهای محلی: local incomes) -1) مالیات‌ها 2 - هزینه‌های خدماتی 3 - سودهای ناشی از شركت‌های عمومی محلی 4 - درآمدهای دپارتمانی 5 - منابع مختلط

درآمدمحلی منبع درآمدی است كه از سوی حكومت منطقه‌ای جمع آوری و شامل چند زیر گروه است:

منابع درآمدی مقرر شده شراكتی: این منبع شامل مالیات، حق الامتیاز و دیگر درآمدهایی است كه از سوی حكومت مركزی وضع شده اما بعضا یا به‌طور كامل به حكومت محلی واگذار می‌شود. مهم‌ترین این اقلام مالیات بر اراضی و املاك می‌باشد. تقریبا درحدود 65درصد این مالیات‌های جمع آوری شده به حكومت‌های محلی جمع‌آوركننده برگردانده می‌شود زیرا ارتباطی میان وضعیت مالی و توسعه اراضی محلی و نیاز به وضع مالیات محلی در رابطه با توسعه وجود دارد.

دیگر منابع درآمدی غیرمالیاتی: این منابع شامل وام برای پروژه‌های مختلف می‌باشد. (umic. ir)


ارائه راهكاربه شهرداری‌ها ی كشور

1 -
با توجه به این كه در اداره شهرهای بزرگ (كلانشهرها) باید از منابع مالی قابل توجهی برخوردار بوده و تامین این منابع از داخل تقریبا غیرممكن است باید نگاهی به سرمایه‌های خارج از كشور داشت. شهرداری‌ها باید با همكاری قوای مجریه و مقننه نسبت به تصویب قوانین تسهیل‌كننده جذب سرمایه‌های خارجی اقدام نمایند. باید طرح‌های شهری همراه با منافع و فواید آنها برای عموم تشریح و نحوه سرمایه‌گذاری و بازگشت مطمئن سرمایه همراه با سود مورد انتظار به‌صورت شفاف بیان شود. در این راه می‌توان از مشاوران و خبرگان شهری داخل و خارج از كشور كمك گرفت. باید از تجربه دیگر كشورها با شرایط مشابه استفاده كرد. باید افق دید مسئولان شهری اعم از اعضای شوراهای اسلامی شهرها و مدیران شهرداری فرامنطقه‌ای شود. با توجه به رشد و انتشار سریع اطلاعات و ارتباطات، شهرهای بزرگ درحال‌گذار از كلانشهر و تبدیل به جهان شهر می‌باشند و شایسته است كه مدیران آن هم همسو با تحولات عمل نمایند و نگاهی به بازارهای مالی بین‌المللی داشته باشند.

2 -
تعریف اهداف راهبردی به منظور كاهش وابستگی به درآمدهای ساخت وساز برای رسیدن به این اهداف می‌توان با تشكیل موسسه‌ای از نخبگان كلانشهر‌ها به بررسی و تعریف منابع جدید اقدام كرد.

3 -
به منظور تامین منابع مالی، ضروری است شهرداری‌ها نسبت به تعریف پروژه‌های شهری اقدام و با فروش اوراق مشاركت از نقدینگی موجود مردم در پیشرفت، توسعه و آبادانی شهرها اقدام نمایند و با این كار هم مردم را سهامدار شهر كرده و هم به آنان سود مشاركت پرداخت می‌‌شود.

4 -
تشكیل بانك عامل شهرداری‌ها كه می‌تواند به عنوان تضمین اخذ وام‌های داخلی و خارجی اقدام كرده ضمن آنكه با جمع آوری وجه مردم و بازپرداخت سود، مردم را شریك در توسعه و عمران شهرها نمایند.

5 -
استفاده بهینه از قانون عوارض نوسازی و عمران شهری به عنوان منبع درآمدی پایدار. برخلاف برخی از منابع مهم درآمدی شهرداری، این منبع درآمدی منحصرا مربوط به شهرداری هاست كه موجبات افزایش استقلال شهرداری را فراهم می‌نماید. با تشكیل بانك اطلاعات املاك و مستغلات برای پوشش املاك مشمول قانون نوسازی و عمران شهری می‌توان بخش قابل توجهی از منابع مالی را تامین كرد. منبعی كه درحال حاضر بین

3
تا 5 درصد بودجه شهرداری‌ها را تامین می‌نماید.

6 -
مدیریت هزینه، متاسفانه هزینه‌های زیادی بر اثر تصمیم گیری‌های غلط بر شهروندان تحمیل می‌شود. انجام دوباره‌كاری‌ها، كارهای كارشناسی نشده، بدون برنامه مدون حركت كردن، سلیقه‌ای تصمیم گرفتن، بخشی تصمیم گرفتن عدول از تصمیمات گذشته و... باعث می‌شود كه بخش زیادی از منابع اتلاف گردد. باید با تدوین برنامه‌های بلندمدت پنج ساله و تعیین مسیر رسیدن به اهداف و ملاك نهایی قراردادن طرح‌های جامع شهری مدیریت هزینه را اعمال كرد.

7 -
نهادینه كردن استخدام نیروها و اجرای طرح طبقه بندی مشاغل در شهرداری‌ها و افزایش بهره‌وری كاركنان

8 -
تغییر سیستم مالی شهرداری‌ها از نقدی به تعهدی

9 -
واگذاری وظایف جدید به شهرداری‌ها ازجانب دولت در راستای تحقق مدیریت واحد شهری

10 -
تصویب قانونی درخصوص ارزش افزوده ملك، با توجه به اجرای طرحهای شهری مانند آسفالت و.... برخی املاك دارای ارزش افزوده‌ای می‌گردند كه این ارزش افزوده و حق مرغوبیت باید بین شهرداری و مالك تقسیم شود زیرا كه ازخدمات شهری استفاده می‌كند.

11 -
تخصیص بخشی از مالیات‌های محلی مانند املاك و كسب وپیشه به شهرداری‌ها

12 -
تخصیص بخشی از جرائم رانندگی به شهرداری‌های شهر محل جریمه.

13 -
بازیافت زباله (طلای كثیف): دركشورهای پیشرفته دیگر خبری از دفن زباله نیست وبه زباله به عنوان آشغال و دور ریختنی نگاه نمی‌شود، بلكه از آن كالاهای اقتصادی تولید وروانه بازار كرده و كسب درآمدهای سرشاری می‌كنند.

14 -
شهرداری‌های كلانشهرها باید به عضویت سازمان متروپلیس metro police، (سازمان كلانشهرهای جهان) درآمده و از تجارب سایر كلانشهرهای جهان استفاده نمایند.

فرم ارسال نظر